Preisrecht bei öffentlichen Aufträgen: Was beachten?

Preisrecht bei Direktvergaben: Warum die VO PR Nr. 30/53 gerade jetzt stärker in den Fokus rückt

Direktvergaben gehören im Unterschwellenbereich seit jeher zur Beschaffungspraxis. Sie sind schnell, pragmatisch und aus Sicht vieler Vergabestellen im Alltag oft alternativlos. Gleichzeitig verschiebt sich seit einiger Zeit das Risikoprofil. Der Grund liegt nicht nur in der praktischen Zunahme vereinfachter Beschaffungen, sondern auch darin, dass auf Bundes- und Landesebene die Wertgrenzen für Direktaufträge, freihändige Vergaben und vergleichbare vereinfachte Verfahren vielfach angehoben oder zumindest zeitweise erweitert worden sind. Je häufiger Leistungen ohne ausgeprägten Preiswettbewerb beschafft werden dürfen, desto häufiger stellt sich nicht nur eine vergaberechtliche, sondern auch eine preisrechtliche Frage.

Genau an dieser Stelle wird in der Praxis noch immer zu oft unvollständig geprüft. Viele Stellen konzentrieren sich auf die Frage, ob die Direktvergabe vergaberechtlich zulässig ist. Übersehen wird dabei, dass die vergaberechtliche Zulässigkeit der Beschaffungsform noch nichts darüber sagt, ob der vereinbarte Preis nach öffentlichem Preisrecht zulässig ist. Vergaberecht und Preisrecht verfolgen unterschiedliche Zwecke. Das Vergaberecht steuert das Beschaffungsverfahren und den Wettbewerb. Das Preisrecht kontrolliert, ob der vereinbarte Preis die preisrechtlich zulässige Obergrenze wahrt.

Gerade deshalb gewinnt das Preisrecht bei Direktvergaben an praktischer Bedeutung. Wo Wettbewerb reduziert ist oder nur schwach ausgeprägt stattfindet, steigt das Risiko, dass ein verhandelter oder einseitig angebotener Preis später nicht als zulässiger Marktpreis trägt. Das betrifft in der Praxis vor allem Liefer- und Dienstleistungen, insbesondere IT-Beschaffungen, Software, Cloud-Leistungen, Support, Wartung, Beratungsleistungen, Individualentwicklungen oder andere Spezialleistungen. Für Bauleistungen gilt die Preisverordnung demgegenüber regelmäßig nicht.

Warum das Preisrecht bei Direktvergaben gerade jetzt wichtiger wird

Die praktische Relevanz des Preisrechts wächst nicht im luftleeren Raum. Sie wächst, weil vereinfachte Beschaffungsformen stärker genutzt werden können und genutzt werden. Wo die Wertgrenzen steigen, wächst die Zahl der Beschaffungsvorgänge, in denen sich die Preisbildung nicht mehr auf einen belastbaren Wettbewerb mit mehreren geeigneten Angeboten stützen lässt. Genau dann stellt sich die klassische preisrechtliche Frage besonders scharf: Liegt überhaupt ein nach der VO PR Nr. 30/53 zulässiger Marktpreis vor oder bewegt sich die Vergabestelle bereits in einer Konstellation, in der Selbstkostenmechanismen relevant werden können.

Das ist kein akademisches Nebenthema. Hintergrund der Preisverordnung ist der Schutz der öffentlichen Hand vor überhöhten Preisen bei öffentlichen Aufträgen. Der Grundsatz lautet, vereinfacht gesagt, dass aufgrund öffentlicher Aufträge keine höheren Preise gefordert, versprochen, vereinbart, angenommen oder gewährt werden dürfen, als nach der Verordnung zulässig ist. Damit ist das Preisrecht ein eigenständiger Kontrollrahmen für den Einsatz öffentlicher Mittel und gerade nicht bloß ein Annex des Vergabeverfahrens.

Die praktische Schärfe zeigt sich spätestens im Nachgang. Ergibt eine Preisprüfung, dass der Auftraggeber einen zu hohen Preis vereinbart hat, bleibt dies unter Umständen nicht folgenlos. Dann steht regelmäßig die Rückforderung der Differenz zwischen vereinbartem und zulässigem Preis im Raum. Das kann laufende Projekte erheblich belasten, Nachträge und Vertragsbeziehungen destabilisieren und intern haushalts- und revisionsrechtliche Fragen auslösen. Für Auftragnehmer entsteht spiegelbildlich das Risiko, dass bereits verbuchte Erlöse nicht endgültig sind und nachträglich korrigiert werden müssen.  Sowohl für öffentliche Auftraggeber, ebenso wie für Unternehmen als Auftragnehmer kann die Preisverordnung Nr. 30/53 daher Aktualiät im jeweiligen Projekt erlangen und sich im Einzelfall erheblich auswirken.

Allerdings kann es sich sowohl für die öffentliche Hand, ebenso wie für Unternehmen als Auftragnehmer lohnen, im Rahmen oder nach Abschluss des jeweiligen Auftrags im Einzelfall genau zu prüfen, ob eine spätere Abwälzung von beispielsweise finanziellen Nachteilen auf den Auftragnehmer überhaupt gerechtfertigt ist, da von der Rechtsprechung für die Anwendung der Preisverordnung Nr. 30/53 durchaus Grenzen gesetzt werden.

So wurde von der Rechtsprechung beispielsweise im Jahr 2025 entschieden, dass ein öffentlicher Auftraggeber, der sich für ein Open-House-Verfahren entscheidet, um eine äußerst schnelle Beschaffung zu attraktiven, markt- und konditionsangemessenen Preien durchzuführen, die dadurch entstehenden Nachteile nicht auf die Lieferanten abwälten kann, indem sich der öffentliche Auftragnehmer nachträglich auf die PreisV 30/53 beruft (so entschieden vom Oberlandesgericht (OLG) Köln, Az. 8 U 46/23 vom 09.01.2025).

Die Preisverordnung gilt weiter und wurde 2022 modernisiert

Ein häufiger Irrtum in der Praxis ist, dass die VO PR Nr. 30/53 als historisches Restregime zwar formal existiere, materiell aber kaum noch Bedeutung habe. Das ist unzutreffend. Die Verordnung gilt weiterhin. Sie wurde durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Verordnung PR Nr. 30/53 modernisiert. Die Änderungsverordnung wurde Ende November 2021 veröffentlicht und trat am 01.04.2022 in Kraft.

Die Reform war keine vollständige Neuordnung des Preisrechts, aber sie hat zentrale Punkte für die Praxis präzisiert. Der Referentenentwurf und die später umgesetzte Novelle zielten ausdrücklich darauf, den Marktpreisvorrang zu erhalten, den Marktpreisnachweis zu präzisieren und die Verordnung an moderne Beschaffungsrealitäten anzupassen. Besonders im Fokus standen § 4 zur Marktpreiseigenschaft, § 9 zur Preisprüfung und einzelne Anpassungen der Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten.

Was sich seit dem 01.04.2022 inhaltlich geändert hat

Die wichtigste praktische Änderung betrifft den Begriff des Marktpreises. Seit der Novelle ist klarer geregelt, wann eine Leistung marktgängig ist und wann ein Preis als verkehrsüblich angesehen werden kann. Die Verordnung unterscheidet nun ausdrücklich zwischen dem allgemeinen Markt und dem besonderen Markt. Ein besonderer Markt kann durch das konkrete Vergabeverfahren selbst geschaffen werden. Das ist für die öffentliche Beschaffung zentral, weil viele Preise nicht auf einem breiten zivilen Absatzmarkt entstehen, sondern gerade im Rahmen eines konkreten Vergabeverfahrens.

Ebenfalls präzisiert wurde, dass ein verkehrsüblicher Preis auf dem allgemeinen Markt der Preis ist, den der jeweilige Anbieter für diese Leistung im Wettbewerb regelmäßig durchsetzen konnte. Das ist wichtig, weil der preisrechtliche Marktpreis nicht einfach irgendein plausibler Vergleichswert oder ein bloß verhandelter Betrag ist. Der Fokus liegt deutlich stärker auf dem nachweisbaren, wettbewerblich durchgesetzten Preis des anbietenden Unternehmens.

Besonders praxisrelevant für Vergabestellen ist die Klarstellung zum besonderen Markt. Wenn sich ein verkehrsüblicher Preis nicht bereits auf dem allgemeinen Markt nachweisen lässt, kann ein Preis auf dem besonderen Markt nur dann als verkehrsüblich anerkannt werden, wenn er sich unter echten Wettbewerbsbedingungen herausgebildet hat. Der Referentenentwurf hat dies ausdrücklich mit mehreren, in der Regel mindestens zwei, geeigneten Angeboten verknüpft. Genau hier liegt der neuralgische Punkt vieler Direktvergaben: Wo nur ein Unternehmen angesprochen wird oder nur ein belastbares Angebot vorliegt, wird der Nachweis eines preisrechtlichen Marktpreises regelmäßig schwieriger.

Hinzu kommt, dass die Novelle die Rolle der Preisprüfung klarer gefasst hat. Für die Preisüberwachungsbehörden wurde verdeutlicht, dass die Entscheidung über die Durchführung einer Preisprüfung nach pflichtgemäßem Ermessen erfolgt. Damit sollte die Anwendung praxistauglicher werden, ohne den Kontrollcharakter des Preisrechts aufzugeben.

Auch die Selbstkostenregeln wurden modernisiert. Die Anpassungen der LSP betrafen unter anderem Begrifflichkeiten, Kostenbestandteile und die Gewinnregelung. Aus Transparenzgründen wurde die Bemessung des kalkulatorischen Gewinns stärker an den aus der Auftragskalkulation ersichtlichen Selbstkosten ausgerichtet. Zudem wurde vorgesehen, dass bei fehlender vertraglicher Bestimmung des Entgelts für das allgemeine Unternehmerwagnis das übliche Leistungsentgelt anzusetzen ist. Das ist für die Vertragsgestaltung relevant, wenn ausnahmsweise Selbstkostenpreise in Betracht kommen.

Ein weiterer praktischer Punkt ist die Dokumentation. Nach der aktuellen Fassung des § 9 sind Unterlagen, die für die Preisbildung und Preisprüfung relevant sind, grundsätzlich mindestens zehn Jahre ab Bewirkung der geschuldeten Gegenleistung aufzubewahren, soweit keine längere Frist gilt. Auch das unterstreicht, dass Preisrecht nicht nur eine Frage des Zuschlags, sondern des gesamten Projektlebenszyklus ist.

Wann Direktvergaben preisrechtlich besonders riskant werden

Die riskanten Fälle sind in der Praxis meist schnell erkennbar. Problematisch wird es immer dort, wo die Vergabestelle zwar wirksam direkt vergeben darf, aber kein tragfähiger Preiswettbewerb vorliegt. Das ist typischerweise der Fall bei Alleinstellungsmerkmalen, proprietären IT-Systemen, Folgebeauftragungen, Erweiterungen bestehender digitaler Infrastrukturen, kurzfristigen Beschaffungen unter hohem Zeitdruck oder bei hoch individualisierten Leistungen. In all diesen Fällen kann vergaberechtlich vieles zulässig sein und preisrechtlich dennoch ein erhebliches Prüfungsrisiko bestehen.

Gerade in der IT-Beschaffung kommt hinzu, dass Leistungsbilder oft nicht vollständig standardisiert sind. Lizenzen, Customizing, Migrationsleistungen, Servicekontingente und Betriebsleistungen werden in Angeboten häufig gebündelt. Dadurch wird es schwerer, für jede einzelne Komponente einen belastbaren Marktpreis nachzuweisen. Wer dann allein auf die Verhandlung mit dem Anbieter vertraut, verwechselt schnell Verhandlungsergebnis mit Marktpreisnachweis. Genau diese Gleichsetzung trägt preisrechtlich nicht.

Marktpreis zuerst, Selbstkosten nur ausnahmsweise

Die Systematik der Verordnung bleibt auch nach der Reform klar. Vorrang haben marktpreisbasierte Lösungen. Selbstkostenpreise dürfen nur ausnahmsweise vereinbart werden, wenn ein Marktpreis nicht ermittelt werden kann. Das ist kein Wahlrecht der Vertragsparteien, sondern eine gestufte preisrechtliche Ordnung. Wer vorschnell in eine Selbstkostenlogik wechselt oder umgekehrt einen Marktpreis behauptet, ohne dessen Voraussetzungen belastbar zu belegen, schafft ein späteres Angriffsrisiko.

Für die Praxis bedeutet das: Die Vergabestelle sollte früh prüfen, ob sie ihre Preisannahme wirklich auf einen nachweisbaren Marktpreis stützen kann. Ist das möglich, muss die Marktgängigkeit der Leistung und die Verkehrsüblichkeit des Preises nachvollziehbar dokumentiert werden. Ist das nicht möglich, sollte der Vertrag nicht so tun, als läge ein normaler Wettbewerbspreis vor. Dann muss die Preisbildung sauber an den preisrechtlichen Vorgaben für Selbstkosten ausgerichtet werden, einschließlich Offenlegung, Prüfrechten und geeigneter Regelungen für Preisänderungen.

Was Vergabestellen in der Direktvergabe konkret absichern sollten

Entscheidend ist, Preisrecht nicht erst dann zu entdecken, wenn eine Preisüberwachungsbehörde auf den Plan tritt. Preisrecht muss bereits in der Vorbereitung der Direktvergabe mitgedacht werden. Dazu gehört zunächst eine ehrliche Einordnung, ob ein belastbarer Marktpreisnachweis überhaupt geführt werden kann. Sodann muss die Vergabedokumentation nicht nur das Verfahren, sondern auch die Herleitung des Preises tragen. Wo Vergleichsangebote, Vergleichsbeschaffungen, Referenzpreise oder eigene historische Beschaffungsdaten herangezogen werden, müssen Vergleichbarkeit und Aussagekraft sauber erklärt werden.

Mindestens ebenso wichtig ist die Vertragsgestaltung. Preisrechtlich sensible Verträge sollten klar regeln, auf welcher Preisart die Vereinbarung beruht, welche Kalkulationsgrundlagen offenzulegen sind, welche Mitwirkungspflichten im Falle einer Preisprüfung bestehen und wie mit dem Fall umzugehen ist, dass eine Behörde später einen niedrigeren höchstzulässigen Preis feststellt. Gerade bei Leistungsänderungen, Erweiterungen, Verlängerungen und Nachträgen muss die Preisfortschreibung tragfähig geregelt sein. Sonst wird aus einem zunächst unauffälligen Direktauftrag im Projektverlauf ein preisrechtlich schwer kontrollierbares Gebilde.

Warum die Trennung von Vergaberecht und Preisrecht so wichtig ist

Der eigentliche Denkfehler vieler Verfahren liegt darin, dass ein vergaberechtlich zulässiges Ergebnis vorschnell als wirtschaftlich und preisrechtlich unproblematisch behandelt wird. Das ist zu kurz gegriffen. Eine zulässige Direktvergabe kann vergaberechtlich vollkommen sauber und preisrechtlich dennoch angreifbar sein. Umgekehrt kann eine gute vergaberechtliche Vorbereitung die preisrechtliche Absicherung erleichtern, etwa wenn die Vergabestelle echte Wettbewerbselemente schafft, Vergleichbarkeit erhöht und die Preisbildung sauber dokumentiert.

Gerade deshalb sollte auch das Zusammenspiel von Leistungsbeschreibung, Preisblatt, Verhandlungsführung, Dokumentation und gegebenenfalls Bewertungslogik früh mitgedacht werden. Wo Preise oder preisrelevante Parameter verglichen, verhandelt oder strukturiert abgefragt werden, sollte die Ausgestaltung nicht nur vergaberechtlich, sondern zugleich preisrechtlich belastbar sein. Das senkt das Risiko, dass ein Projekt zwar schnell vergeben, später aber wirtschaftlich und rechtlich wieder aufgeschnürt wird.

Was das für öffentliche Auftraggeber und Unternehmen praktisch bedeutet

Für öffentliche Auftraggeber bedeutet das vor allem eines: Direktvergaben dürfen nicht als rechtsfreier Raum unterhalb förmlicher Verfahren verstanden werden. Mit steigenden Wertgrenzen wächst der Gestaltungsspielraum, aber auch die Verantwortung, Preisbildung und Dokumentation sauber aufzustellen. Wer das Preisrecht ignoriert, verlagert das Risiko nur in die Zukunft.

Für Unternehmen ist die Lage nicht weniger relevant. Wer öffentliche Aufträge ohne tragfähige preisrechtliche Grundlage abrechnet, trägt das Risiko späterer Kürzungen und Rückforderungen mit. Das gilt gerade dann, wenn Angebote unter Zeitdruck abgegeben, Nachträge nur grob beschrieben oder Kalkulationsgrundlagen nicht belastbar vorgehalten werden. Die zehnjährige Aufbewahrungsfrist zeigt, dass die erforderliche Transparenz nicht nur bis zur Schlussrechnung, sondern weit darüber hinaus relevant bleibt.

Preisrecht früh mitdenken und Vergabeprojekte belastbar aufsetzen

Die VO PR Nr. 30/53 ist kein theoretisches Sonderrecht, das erst im Streitfall relevant wird. Gerade wegen steigender Wertgrenzen und der zunehmenden praktischen Bedeutung von Direktvergaben rückt das öffentliche Preisrecht heute deutlich stärker in den Fokus. Wer nur das Vergabeverfahren im Blick hat, aber die preisrechtlichen Vorgaben bei Preisbildung, Dokumentation, Vertragsgestaltung und Nachträgen nicht mitdenkt, schafft vermeidbare Risiken für das gesamte Vergabeprojekt.

Für öffentliche Auftraggeber geht es dabei nicht nur um rechtliche Sauberkeit, sondern um den Schutz vor späteren Kürzungen, Rückforderungen und Projektstörungen. Für Unternehmen steht die Frage im Raum, ob vereinbarte Preise auch nachträglich Bestand haben und ob die eigene Kalkulation einer Preisprüfung standhält. Genau deshalb sollte das Preisrecht nicht erst bei Problemen geprüft, sondern bereits bei der Vorbereitung der Direktvergabe und bei der Gestaltung des Vertragswerks systematisch berücksichtigt werden.

Unsere Kanzlei unterstützt öffentliche Auftraggeber und Unternehmen dabei, Direktvergaben nicht nur vergaberechtlich, sondern auch preisrechtlich belastbar aufzustellen. Dazu gehören die rechtliche Einordnung des Beschaffungsvorhabens, die Prüfung der Preisverordnung, die belastbare Herleitung von Marktpreisen, die Gestaltung tragfähiger Vertrags- und Nachtragsmechanismen sowie die Begleitung in laufenden oder drohenden Preisprüfungen. Gerade an der Schnittstelle von Vergaberecht, Preisrecht und IT-Beschaffung entscheidet sich oft, ob ein Projekt nur schnell vergeben oder auch langfristig rechtssicher und wirtschaftlich stabil umgesetzt wird.

Wenn Sie Direktvergaben, IT-Beschaffungen oder andere öffentliche Aufträge rechtlich belastbar vorbereiten oder bestehende Vertragsstrukturen überprüfen möchten, ist eine frühzeitige Beratung sinnvoll. Mit einer vorausschauenden Gestaltung lassen sich viele Konflikte vermeiden, bevor sie in der Preisprüfung oder im laufenden Projekt wirtschaftlich spürbar werden.